Sanktionen und Protektionismus

Wirtschaftssanktionen sind zum vermeintlichen Allheilmittel der Außenpolitik geworden. In manchen Situationen, wie gegen den Iran in den frühen 2010er Jahren, als sie entscheidend zu Teherans Zustimmung zum Atomabkommen beitrugen, oder aktuell gegen Russland, sind sie die richtige politische Wahl. Oft jedoch können Entscheidungsträger einfach nur nicht der Versuchung widerstehen, mit allzu leicht verhängten Sanktionen öffentlich Handlungsfähigkeit zu demonstrieren. Hinzu kommt die Geopolitisierung der Weltwirtschaft der letzten Jahre. Dabei werden Wirtschaftsbeziehungen zunehmend einer außen- oder sicherheitspolitischen Logik unterworfen: Es geht um (wirtschaftliche) Abschreckung, ein ‚Wettrüsten‘ im Technologiesektor, die Stärkung der Fähigkeiten in Schlüsselbereichen von Halbleitern bis zu Künstlicher Intelligenz sowie die Verringerung einseitiger Dependenzen bei Vorprodukten. Gerade Chinas Dual Circulation-Strategie zielt darauf ab, die Abhängigkeit der Welt von chinesischen Produkten zu erhöhen und gleichzeitig die eigene zu verringern. Was jedoch in sicherheitspolitischer Logik besticht – weshalb Sanktionen gegen Russland aufgrund des Angriffskriegs gegen die Ukraine in höchstem Maße geboten sind – kann nach wirtschaftspolitischen Gesichtspunkten schnell in Protektionismus münden. So hat US-Präsident Joe Biden die meisten sicherheitspolitisch begründeten Schutzmaßnahmen seines Vorgängers wie Strafzölle und Buy America-Vorgaben aufrechterhalten und teilweise gar ausgeweitet. Der Trend wird sich fortsetzen; nach Jahrzehnten der Globalisierung aller Wirtschaftsbereiche bricht eine Ära der partiellen Fragmentierung an. Gerade die deutsche und europäische Sanktionspolitik müssen sich die Frage stellen, wie sie Protektionismus vermeiden, effektive Sanktionen verhängen und resilient gegenüber den Sanktionen anderer werden können. 

Zeitenwende in der deutschen Sanktionspolitik

Die Zeitenwende, die Bundeskanzler Olaf Scholz am 27. Februar 2022 angesichts der russischen Invasion der Ukraine für die deutsche Verteidigungspolitik ausrief, war gleichzeitig auch eine Kehrtwende in der deutschen Sanktionspolitik. Unmittelbar vor dieser Ankündigung im Bundestag stimmte die Bundesregierung trotz des realen Risikos eines russischen Energielieferstopps weitreichenden Maßnahmen gegen Russlands Zentralbank zu. Diese haben die elftgrößte Volkswirtschaft der Welt bereits in eine Finanz- und Wirtschaftskrise gestürzt, während die Folgen für die hiesige Wirtschaft noch nicht absehbar sind. Grundsätzlich hängen Deutschlands Wohlstand und Wettbewerbsfähigkeit entscheidend von regelbasiertem Handel und offenen Märkten ab. Deshalb war und bleibt es wichtig für die Bundesrepublik, Handel auch in einem politisch schwierigen Umfeld zu ermöglichen. Daran ändert sich auch unter der neuen Bundesregierung und in Folge des Kriegs um die Ukraine erst einmal nichts. Insbesondere darf Berlin es nicht zulassen, dass unilaterale Sanktionen von Drittstaaten den deutschen Handel direkt ins Visier nehmen oder diesem massiv schaden. Mit Bündnis90/Die Grünen sitzt gleichwohl eine politische Kraft in der neuen Regierung, deren Ziel eine deutlich aktivere Menschenrechtspolitik – gerade auch mit Sanktionen – selbst gegenüber China ist. So führen die geopolitische Lage rund um Pekings Schulterschluss mit Moskau und grüne Politikpräferenzen im Inneren dazu, dass Deutschland schon in Ermangelung alternativer Instrumente zukünftig deutlich aktiver für politische Zwecke in Märkte und Handel eingreifen wird. Wenn die Politik hierbei die Auswirkungen auf Unternehmen nicht ausreichend berücksichtigt, besteht die Gefahr, dass Deutschland seiner Wettbewerbsfähigkeit langfristig und nachhaltig schadet.

Wirken Sanktionen?

Wirtschaftlich ja, politisch selten. Die westlichen Sanktionsdrohungen gegen Russland haben es in den ersten Wochen dieses Jahres nicht vermocht, Putin von seinem Angriffskrieg abzuschrecken. Auch wenn nicht einmal klar ist, ob dieser überhaupt umzustimmen gewesen wäre, so war nicht ausreichend glaubwürdig, dass der Westen tatsächlich harte Maßnahmen in der nun demonstrierten Eintracht verhängen würde. Vor allem ergab sich ein zeitliches Problem: Putin konnte sich recht sicher sein, dass er Tatsachen in der Ukraine schaffen könnte, bevor etwaige Strafmaßnahmen ihre volle Wirkung entfalten würden. Die in Folge des Angriffskrieges verhängten Sanktionen sind wirtschaftlich hoch effektiv, doch stellt dies lediglich eine notwendige – und nicht etwa eine hinreichende – Voraussetzung für den tatsächlichen Erfolg von Sanktionen dar. Zusätzlich muss ein Sanktionsregime seine politischen Ziele klar formulieren und ins Verhältnis zum wirtschaftlichen Sanktionseffekt (ob mit Blick auf die gesamte Volkswirtschaft oder die handelnden Eliten) setzen. Gerade bei ideologisch begründetem Handeln kann, wenn überhaupt, nur die Androhung von besonders großem persönlichen Schaden  für die das Regime tragende Elite – etwa Einfrieren und Konfiskation wichtiger Vermögenswerte – die Regierenden von bestimmten Aktionen abhalten. Auch bestehen manche Sanktionen sehr lange, weil sie – wie etwa die im Zuge der Krim-Annexion erlassenen Maßnahmen – an Bedingungen gebunden sind, die das Gegenüber schlichtweg nicht zu erfüllen bereit ist. Im Falle des Irans wirkten die Sanktionen, nachdem ‚regime change‘ als politisches Ziel ausgeschlossen und stattdessen mit der Abkehr vom Bau von Atomwaffen ein Ziel formuliert wurde, das für Teheran kompromissfähig war. Doch selbst in diesem Fall bleibt das Grundproblem, dass Unternehmen, nicht Staaten, die Sanktionen konkret umsetzen müssen. Deren Risikobereitschaft wiederum ist meist langfristiger beeinträchtigt als staatlicherseits erhofft, denn sie nehmen nach deren Wegfall ihre Geschäfte nicht so schnell wieder auf. 

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